Das EU-Rahmenabkommen und seine explosive Sprengkraft
Ist das neue Vertragspaket zwischen der Schweiz und der EU eine Weiterführung der Bilateralen – oder ein Systemwechsel? Wie genau wirken sich die Verträge im Detail auf die Verfassungs- und Kompetenzordnung der Eidgenossenschaft aus? Solche institutionellen Fragen gehören zum Kernbereich der Arbeit des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik an der Universität Luzern (IWP). Das Institut hat deshalb Prof. Dr. Paul Richli, den ehemaligen Ordinarius für öffentliches Recht und Alt-Rektor der Universität Luzern, mit einer fundierten verfassungsrechtlichen Analyse beauftragt. Seine Erkenntnisse sind alarmierend.
Die Beantwortung dieser Fragen setzt bei der bisherigen Ausgestaltung der bilateralen Abkommen an. Das Freihandelsabkommen von 1972 sowie zentrale Abkommen der Bilateralen I von 1999 funktionieren nach einer einfachen Logik: Beide Seiten sind gleichberechtigte Partner, keine kann der anderen Regeln vorschreiben, Weiterentwicklungen bedürfen der Zustimmung beider Parteien. Das neue Vertragspaket Schweiz-EU bricht gemäss Prof. Dr. Paul Richli jedoch mit dieser Logik.
Im Geltungsbereich der Binnenmarktabkommen liegt die Initiative für neue Rechtsakte künftig ausschliesslich bei der EU-Kommission, wie Richli darstellt. Die Bundesversammlung büsst in den betroffenen Bereichen ihre eigenständige Gesetzgebungskompetenz weitgehend ein, der Bundesrat seine Verordnungskompetenz. Beide Organe können den Inhalt der neuen EU-Rechtsakte auf Gesetzes- bzw. Verordnungsstufe nach Richli materiell nicht nennenswert mitbestimmen. Das Vernehmlassungsverfahren entfällt im Anwendungsbereich der Abkommen hinsichtlich des Inhalts der neuen EU-Rechtsakte, und die Schweizer Gerichte sind bei der Auslegung massgebender EU-Rechtsakte an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) gebunden.
Richli weist zudem darauf hin, dass die EU bei einer Ablehnung eines neuen Rechtsakts durch die Schweiz Ausgleichsmassnahmen in einem beliebigen anderen Binnenmarktabkommen ergreifen kann. Da weder Bereich noch Ausmass solcher Massnahmen absehbar sind, entsteht nach seiner Einschätzung ein erheblicher Druck auf die direkte Demokratie der Schweiz, neue EU-Rechtsakte zu übernehmen – mit entsprechenden negativen Auswirkungen auf die praktische Wirksamkeit des Referendums- und Initiativrechts der Schweizer Bürger.
Universität Luzern (IWP)Gemäss Prof. Dr. Paul Richli entsteht ein erheblicher Druck auf die direkte Demokratie der Schweiz, neue EU-Rechtsakte zu übernehmen – mit entsprechenden negativen Auswirkungen auf die praktische Wirksamkeit des Referendums- und Initiativrechts der Schweizer Bürger.
Der Gutachter äussert sich materiell nicht zu Vorteilen oder Nachteilen des Vertragspakets Schweiz-EU. Das Gutachten soll ausschliesslich einen Beitrag zur Klärung der Begriffe und Konsequenzen für die Schweizer Rechtsordnung leisten. Angesichts der verfassungsrechtlichen Tragweite des Pakets befasst sich Prof. Dr. Paul Richli auch mit der Frage des Abstimmungsmodus. Nach Auswertung der bisherigen Praxis der Bundesversammlung und des Bundesrates sowie einschlägiger Rechtsliteratur gelangt Richli zum Schluss, dass aus staatsrechtlicher Sicht mehr Argumente für als gegen ein obligatorisches Referendum «sui generis» mit Volks- und Ständemehr sprechen. Dies deshalb, weil das Paket fundamentale materielle Veränderungen der schweizerischen Verfassungsordnung im Geltungsbereich der Binnenmarktabkommen bewirkt, die weitaus stärker wiegen als ein normaler bilateraler Staatsvertrag, und weil Art. 121a BV über die Steuerung der Zuwanderung zusätzlich tangiert wird.
Die Bezeichnung «Bilaterale III» für das neue Vertragspaket Schweiz-EU wird vor diesem Hintergrund dem Charakter des Pakets aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht gerecht. Es handelt sich nach Richli vielmehr um einen Wechsel der institutionellen Grundlage mit Integrationslogik, der weitreichende Konsequenzen für die direkte Demokratie und Souveränität der Schweiz hat.
Das komplette Rechtsgutachten von Prof. Dr. Paul Richli, Ordinarius für öffentliches Recht, Agrarrecht und Rechtsetzungslehre an der Universität Luzern findet sich hier.
